Η Ρυθμιστική Διακυβέρνηση υπό τη λογική του Project Management: Νέες προκλήσεις…

Σκιαδάς Δημήτρης

του Δημήτρη Σκιαδά

Καθηγητής τμήματος Διεθνών & Ευρωπαϊκών Σπουδών στο Πανεπιστήμιο Μακεδονίας
Αποτελεί μεγάλη δικαίωση για έναν ακαδημαϊκό δάσκαλο να βλέπει τους επιστημονικούς προβληματισμούς και τις αναλύσεις του να τοποθετούνται πολύ ψηλά στην αντζέντα του δημόσιου διαλόγου και να γίνονται αντικείμενο νομοθετικής πρωτοβουλίας από μια κυβέρνηση. Όταν το 2017 παρουσίαζα το βιβλίο μου “Ρυθμιστική Διακυβέρνηση: Θεωρία και Εμπειρία στην Ελλάδα και την ΕΕ” (Εκδόσεις Παν/μιου Μακεδονίας), δεν είχα φανταστεί ότι το πρώτο σχέδιο νόμου θα ερχόταν μετά την όποια κυβερνητική αλλαγή θα αφορούσε αυτό το θέμα. Το σχέδιο νόμου που κατατέθηκε στις 25.7.2019 στη Βουλή σχετικά με το Επιτελικό Κράτος και αφορά την οργάνωση και λειτουργία των οργάνων της Εκτελεστικής Εξουσίας διαμορφώνει μια νέα πραγματικότητα σχετικά με τον τρόπο οργάνωσης και άσκησης της εξουσίας. Όπως προκύπτει από το ιδιαίτερα εκτεταμένο ρυθμιστικό πεδίο του σχεδίου νόμου, πρόθεση είναι η αναδιάταξη της κρατικής λειτουργίας κατά τρόπο που να καταστεί αποδοτικότερη, αποτελεσματικότερη, διαφανέστερη, με πιο έντονη τη λειτουργία της λογοδοσίας. Έτσι περιλαμβάνονται διατάξεις για την οργάνωση και λειτουργία των Υπουργείων, των υπηρεσιών που υπάγονται στον Πρωθυπουργό, για τη δημιουργία νέας ανεξάρτητης αρχής για την καταπολέμηση της διαφθοράς, την καταπολέμηση του κομματισμού με ανάδειξη υπηρεσιακής ιεραρχίας στα ανώτατα κλιμάκια ληψης αποφάσεων κλπ.
Αυτό που θέλω να αναδείξω είναι η ύπαρξη μιας ολόκλησης ενότητας του σχεδίου νόμου (Μέρος Γ’, άρθρα 49-67) η οποία εστιάζει στη λειτουργία του κράτους αξιοποιώντας έννοιες και διαδικασίες που παραπέμπουν στη φιλοσοφία του project management. Για όσους γνωρίζουν τη φιλοσοφία αυτή, η “μεταφορά” της έννοιας του project ως μια διεργασία μοναδική και προσωρινή, που δομείται σε στάδια (εκκίνηση, προγραμματισμός, εκτέλεση, ελέγχος/αξιολόγηση, ολοκλήρωση/κλείσιμο) και αναπτύσσεται σε τρεις διαστάσεις (χρόνος, κόστος, ποιότητα), στη διαδικασία και τη φιλοσοφία της διακυβέρνησης ενός κράτους, αποτελεί ένα πάρα πολύ ενδιαφέρον πείραμα για τα ελληνικά δεδομένα, καθώς τυποποιείται, με κανόνες δικαίου, ένα modus operandi με το οποίο η ιστορία της ελληνικής (τουλάχιστον) δημόσιας διοίκησης και διακυβέρνησης δεν έχει να επιδείξει μεγάλη συνάφεια και επιτυχία, τουλάχιστον σε επίπεδο εμπειρίας. Ίσως οι μηχανισμοί σχεδιασμού και υλοποίησης δράσεων που συγχρηματοδοτούνται από την ΕΕ έχουν τέτοια στοιχεία (π.χ. εθνικές δομές που έχουν αναλάβει τη διαχείριση της Ευρωπαϊκής Πολιτικής Συνοχής) τόσο σε επίπεδο νομοθετικής και κανονιστικής πρόβλεψης, όσο και σε επίπεδο έμπρακτης εφαρμογής αυτών των προβλέψεων. Ανάλογα στοιχεία είχε και η λειτουργία της κρατικής μηχανής για την εκπλήρωση των αιρεσιμοτήτων (προαπαιτούμενα) στο πλαίσιο των προγραμάτων οικονομικής στήριξης της χώρας. Επίσης κατά καιρούς είχαν εκπονηθεί, από άξιους τεχνοκράτες και στελέχη της δημόσιας διοίκησης, ανάλογα σχέδια δράσης, κάποια εκ των οποίων είχαν αναχθεί και σε νομοθετικό επίπεδο όπως π.χ. ο ν. 3230/2004 για τη διοίκηση με στόχους, για την εφαρμογή του οποίου υπήρξε και επιμονή των δανειστών της χώρας στο πλαίσιο των μνημονιακών υποχρεώσεων, και εκδόθηκαν και σχετικές εγκύκλιοι, αλλά εκ του αποτελέσματος δεν μπορεί κάποιος να δηλώσει ικανοποιημένος, ή ο ν. 4048/2012 για την Καλή Νομοθέτηση, η εφαρμογή του οποίου τελικά επαφίετο στην διάθεση των αρμοδίων στελεχών της διοίκησης και οι συνθήκες και οι ενέργειες νομοθέτησης κατά την περίοδο των “μνημονίων” δεν διακρίνονταν για την συμβατότητα τους με το νόμο αυτό. Όλα αυτά πάντως δεν μπόρεσαν να αλλάξουν τόσο την εικόνα όσο και τη συνολική απόδοση/επίδοση του κρατικού μηχανισμού στο πεδίο σχεδιασμού και (κυρίως) εφαρμογής δημόσιων πολιτικών.
Αυτή όμως είναι και η πρόκληση που πλέον τίθεται για την εφαρμογή αυτής της νέας νομοθετικής πρωτοβουλίας, αφού καταστεί νόμος του κράτους.
Οι προαναφερθείσες διατάξεις ρυθμίζουν τον προγραμματισμό και την υλοποίηση του κυβερνητικού έργου. Προβλέπουν ενοποιημένο σχέδιο κυβερνητικής πολιτικής και επιμέρους σχέδια Υπουργείων που να τον εξειδικεύουν προς υλοποίηση, με ετήσια χρονική πρόβλεψη των ρυθμιστικών παρεμβάσεων και του προσωπικού της δημόσιας διοίκησης, με διαδικασίες παρακολούθησης και αξιολόγησης της εφαρμογής του προγραμματισμού, με νέους κανόνες νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας που να ανταποκρίνονται (τουλάχιστον αυτή είναι η πρόθεση) στις ανάλογες διεθνείς προδιαγραφές και καλές πρακτικές, με ορθούς τρόπους διατύπωσης των θεσπιζομένων κανόνων και των νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων προς τη διοίκηση για κανονιστική δράση, με διαδικασίες διαβούλευσης που να μην αποτελούν απλώς διαδικαστική προϋπόθεση αλλά τρόπο ουσιαστικής διαμόρφωσης των περιεχομένων των προτεινομένων ρυθμίσεων, με ουσιαστική εκτίμηση των επιπτώσεων των προτεινομένων ρυθμίσεων, με κωδικοποίηση της νομοθεσίας ώστε να πάψει να είναι λαβύρινθος με “επικίνδυνες στροφες” ακόμη και για τους εξειδικευμένους εφαρμοστές του δικαίου (δικαστές, δικηγόρους, δημ. λειτουργούς, δημ. υπάλληλους, κλπ) και να καταστεί εύχρηστο εργαλείο συμπεριφοράς για κάθε πολίτη (θυμάμαι πάντα το ευφυολόγημα ενός καθηγητή μου στη Νομική Σχολή ότι ο νομοθέτης στην Ελλάδα ρυθμίζει καταστάσεις έχοντας κατά νου ότι οι πολίτες, κάθε πρωί, μαζί με τον καφέ τους, δεν κάνουν τίποτε άλλο παρά να διαβάζουν την Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, για να γνωρίζουν την εκάστοτε ισχύουσα νομοθεσία – “άγνοια νόμου δεν συγχωρείται” – και έτσι σήμερα η νομοθεσία έχει διαμορφωθεί με βάση αυτή την τουλάχιστον …μη ρεαλιστική λογική!!!!).
Οι μηχανισμοί εφαρμογής αυτών των νέων νομοθετικών επιλογών διαμορφώνονται από το ίδιο το σχέδιο νόμου. Ως θεσμικό πλαίσιο, με αναφορά στον ίδιο τον Πρωθυπουργό, μέσω της Προεδρίας της Κυβέρνησης, η πολιτική ισχύς των μηχανισμών αυτών είναι αδιαμφισβήτητη. Η εφαρμοστική τους ισχύ μένει να διαπιστωθεί. Υπάρχουν πολλοί παράγοντες που θα επηρεάσουν αυτή την προσπάθεια. Εκτιμώ, βάσει της εμπειρίας μου, ότι ο κρισιμότερος είναι ο ανθρώπινος παράγοντας. Τόσο τα άτομα που θα στελεχώσουν αυτούς τους μηχανισμούς, όσο και τα στελέχη της δημόσιας διοίκησης που κληθούν να υλοποιήσουν τις ρυθμίσεις του σχεδίου νόμου, θα πρέπει να επενδύσουν κόπο και χρόνο, γνώση και εμπειρία, διάθεση για δουλειά και πίστη στις ικανότητες τους, ώστε να υπάρξει αποτέλεσμα. Για να παραφράσω λίγο την γνωστή φράση του εμπνευστή της ΕΕ, του Jean Monnet, “Τίποτε δεν διαρκεί χωρίς θεσμούς, αλλά τίποτε δεν μπορεί να υπάρξει χωρίς ανθρώπους”…
Η επιτυχία του νέου εγχειρήματος θα είναι το προτεινόμενο νομοθέτημα να μην έχει την τύχη προγενέστερων αντίστοιχων νομοθετικών πρωτοβουλίων, να μην είναι δηλαδή μια χρήσιμη νομοθετική παρέμβαση χωρίς περαιτέρω αξιοποίηση και εφαρμογή (χαρακτηριστικό το παράδειγμα του ν. 4048/2012 που μάλιστα καταργείται πλέον με το νέο σχέδιο νόμου). Άλλωστε η ρυθμιστική διακυβέρνηση κρίνεται όχι μόνο από τη θεσμική υπόσταση της αλλά κυρίως από την έμπρακτη εφαρμογή της.
Ο κ. Δημήτρης Σκιαδάς είναι καθηγητής και πρόεδρος του τμήματος Διεθνών και Ευρωπαϊκών Σπουδών στο Πανεπιστήμιο Μακεδονίας
No Comments Yet

Comments are closed