Η αποτελεσματικότητα των προγραμμάτων στήριξης της ελληνικής οικονομίας σύμφωνα με τα ευρήματα του εξωτερικού δημοσιονομικού ελεγκτή της ΕΕ

από Σκιαδάς Δημήτρης
sms

Στις 16 Νοεμβρίου 2017 το Ελεγκτικό Συνέδριο της ΕΕ (ΕΕΣ), στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του ως ο φορέας εξωτερικού δημοσιονομικού ελέγχου της ΕΕ, δημοσίευσε την Ειδική Έκθεση του υπ’ αρ. 17/2017 σχετικά με την παρέμβαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στην ελληνική οικονομική κρίση. Πρόκειται ουσιαστικά για έναν έλεγχο των τριών προγραμμάτων στήριξης της Ελληνικής Οικονομίας (γνωστά ως «Μνημόνια», το πρώτο πρόγραμμα ύψους 110 δις ευρώ, το δεύτερο ύψους 172,6 δις ευρώ και το τρίτο ύψους 86 δις ευρώ) από το 2010 εως το 2017.

Δεν είναι η πρώτη φορά το ΕΕΣ ασχολείται με τις ενέργειες της ΕΕ για την αντιμετώπιση της κρίσης. Χαρακτηριστικά παραδείγματα προηγούμενης ενασχόλησης του είναι η Ειδική Έκθεση 18/2015 (αφορούσε την παροχή οικονομικής βοήθειας από την Ένωση σε κράτη μέλη της που αντιμετώπιζαν δυσκολίες λόγω της οικονομικής κρίσης – Ουγγαρία, Λεττονία, Ρουμανία, Ιρλανδία και Πορτογαλία), και η Ειδική Έκθεση 19/2015 (αφορούσε την παροχή τεχνικής βοήθειας στην Ελλάδα για την εφαρμογή των περιεχομένων των προγραμμάτων οικονομικής στήριξης, γνωστή ως TaskForce ή ομάδα «Reichenbach» από το όνομα του επικεφαλής της), ενώ υπήρξαν και περιπτώσεις που ασχολήθηκε με συναφή θέματα όπως π.χ. η Ειδική Έκθεση 22/2015 που εξέτασε το ρόλο και τη λειτουργία των διεθνών οίκων αξιολόγησης πιστοληπτικής ικανότητας στη οικονομική κρίση και την εποπτεία της ΕΕ επ’ αυτών ή η Ειδική Έκθεση 10/2016 που εξέτασε τη λειτουργία της διαδικασίας υπερβολικού ελλείμματος στο πλαίσιο της ΟΝΕ και τη σημασία της για την αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης.

Έχοντας, λοιπόν, αδιαμφισβήτητη εμπειρία και τεχνογνωσία, το ΕΕΣ εστίασε σε τρία θέματα: α) εάν υπήρχε το απαραίτητο ρυθμιστικό πλαίσιο στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη διαχείριση των προγραμμάτων; β) εάν σχεδιάστηκαν κατάλληλα και εφαρμόστηκαν αποτελεσματικά οι όροι των τομεακών πολιτικών; γ) εκπλήρωσαν τα προγράμματα προσαρμογής τους κύριους στόχους τους;

Βασική διαπίστωση του ΕΕΣ ήταν η έλλειψη εμπειρίας στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη διαχείριση μιας τέτοιας περίπτωσης παροχής υποστήριξης σε μια οικονομία χώρας μέλους της Ευρωζώνης. Αυτό ήταν ένα δομικό/συστημικό κενό που οφειλόταν στις ρυθμίσεις της Συνθήκης οι οποίες αφορούσαν τη λειτουργία της ΟΝΕ, και όπου η γερμανικής εμπνεύσεως «ρήτρα μη διάσωσης» (no bail out clause) του άρθρου 125 ΣΛΕΕ αποτελεί τον πυρήνα της μη διασποράς του δημόσιου χρέους ενός κράτους στα υπόλοιπα.

Με μια τέτοια νομική βάση, η παντελής έλλειψη οποιασδήποτε συναφούς διαδικασίας υπήρξε φυσικό επακόλουθο. Τα πρώτα δειλά βήματα την άνοιξη και το καλοκαίρι του 2010 δημιούργησαν απλώς ένα υποτυπώδες πλαίσιο έγκρισης πολιτικών και συμφωνιών, παρακολούθησης ενημέρωσης, και χρονοδιαγράμματος της τμηματικής παροχής της οικονομικής βοήθειας. Καμία προδιαγραφή δεν υπήρχε για το πώς έπρεπε να διαμορφωθούν τα προγράμματα στήριξης, πώς έπρεπε να διαρθρωθούν και να προτεραιοποιηθούν οι αιρεσιμότητες τους, και πώς να ενσωματωθούν σε μια συνολικότερη στρατηγική για τη χώρα (Ελλάδα), ενώ ο δημιουργηθείς μηχανισμός ελέγχου τήρησης του μνημονίου ήταν ανεπαρκής. Η αντιγραφή των μεθόδων εργασίας του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (και με τη συμμετοχή του ιδίου) δεν στάθηκε ικανή να καλύψει αυτό το κενό.

Η συνύπαρξη τριών οργάνων με τελείως διαφορετική φιλοσοφία, αντίληψη και λειτουργία για την παροχή οικονομικής στήριξης (Επιτροπή, Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, Διεθνές Νομισματικό Ταμείο) παρά την αναμενόμενη επιχειρησιακή αρτιότητα της τελικά δεν μπόρεσε να αποκτήσει μια πιο θεσμική υπόσταση ως προς τη λειτουργία της εντός του πλαισίου της ΕΕ, και οδήγησε, το 2012, στη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας, που αποτελεί διακυβερνητικό όργανο, του οποίου οι ενέργειες ως μηχανισμού υποστήριξης «της ύστατης καταφυγής», δεν εμπίπτουν στο ρυθμιστικό πεδίο του δικαίου της ΕΕ.

Ειδικά για την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα, στην προκειμένη περίπτωση ελέγχου υπήρξε μια ακόμη – από τις πολλές που έχουν υπάρξει κατά καιρούς – διαφωνία σχετικά με τη δυνατότητα του ΕΕΣ να ασκήσει πλήρη έλεγχο στις ενέργειες της. Το υφιστάμενο πλαίσιο ελέγχου αναφέρεται στη διαπίστωση της επιχειρησιακής επάρκειας της Τράπεζας κάτι που η ίδια η Τράπεζα ερμηνεύει – ως ανεξάρτητο θεσμικό όργανο – ότι αφορά μόνο το σύστημα διοίκησης και διαχείρισης της, χωρίς να επεκτείνεται στην δανειακή ή άλλη χρηματοπιστωτική λειτουργία της. Παρά την παρέμβαση ακόμη και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δεν κατέστη δυνατόν το ΕΕΣ να αξιολογήσει επί της ουσίας την παρέμβαση της Τράπεζας στα προγράμματα στήριξης της ελληνικής οικονομίας.

Ως προς το περιεχόμενο των προγραμμάτων στήριξης το ΕΕΣ αναδεικνύει ως εύρημα που το είχαν πει όλοι οι σχετικοί αναλυτές και το είχε παραδεχθεί και το ΔΝΤ. Το πρώτο πρόγραμμα στήριξης, και εν μέρει το δεύτερο, εστίαζαν κυρίως σε δημοσιονομικές παρεμβάσεις για τον περιορισμό του ελλείμματος (αύξηση φόρων, μείωση δαπανών) με έμφαση σε τομείς όπως η φορολογία και η δημόσια διοίκηση, ενώ στο δεύτερο και το τρίτο πρόγραμμα περιελήφθησαν πολιτικές αναπτυξιακής αναδιάρθρωσης της οικονομίας, με αναφορά σε τομείς όπως η αγορά εργασίας και το χρηματοπιστωτικό σύστημα, χωρίς να μειωθεί η ένταση και των δημοσιονομικών πολιτικών. Η αξιολόγηση του ΕΕΣ για την εφαρμογή των διαρθρωτικών παρεμβάσεων διέγνωσε μεγάλες καθυστερήσεις και αναποτελεσματικότητες, με χαρακτηριστικό παράδειγμα την αναδιάρθρωση του τραπεζικού συστήματος στο οποίο διοχετεύθηκαν πάνω από 45 δις ευρώ από τη χρηματοδοτική στήριξη αλλά μόνο ένα μικρό ποσοστό αυτού του ποσού θα μπορέσει να ανακτηθεί. Επίσης η οριζόντια λογική που καταγράφεται σε αρκετές περιπτώσεις μεταρρυθμιστικών παρεμβάσεων (one size fits all) είχε ως αποτέλεσμα να υποτιμηθούν οι δυνατότητες πρακτικής εφαρμογής των παρεμβάσεων αυτών και έτσι ο αντίκτυπος τους στην αναπτυξιακή δυναμική της χώρας να είναι μικρός, ενώ τυχόν διορθωτικές ενέργειες έλαβαν χώρα με μεγάλη καθυστέρηση από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το ΕΕΣ στο παράρτημα της Έκθεσης του παραθέτει σειρά ευρημάτων που αφορούν αδυναμίες στον έλεγχο συμμόρφωσης προς τις αναλαμβανόμενες υποχρεώσεις στα προγράμματα στήριξης, ελλιπή στοιχεία, αστάθεια (διαρκείς αλλαγές) και μη ρεαλιστικούς στόχους στη φορολογική πολιτική, σημαντικές αστοχίες στις μακρο-οικονομικές προβλέψεις, μη εκπληρωθείσες αιρεσιμότητες σε τομείς δημόσιας πολιτικής όπως η αγορά εργασίας, το επιχειρηματικό περιβάλλον, ο χρηματοπιστωτικός τομέας, η δημόσια διοίκηση, κλπ.

Καίριο συμπέρασμα του ΕΕΣ είναι ότι η Ελλάδα, με βάση τα στοιχεία που ήταν διαθέσιμα στα μέσα του 2017, χρειάζεται ακόμη την παροχή οικονομικής στήριξης, καθώς τα μέχρι στιγμής υλοποιηθέντα προγράμματα είχαν σημαντικές αδυναμίες και δεν αποκατέστησαν την ικανότητα της χώρας να χρηματοδοτεί η ίδια την κάλυψη των αναγκών της μέσω των χρηματαγορών. Η οικονομία της χώρας υπέστη μια ύφεση της τάξης άνω του 25% κατά τη διάρκεια των προγραμμάτων και το αρχικό ορόσημο ανάκαμψης του 2012 δεν επετεύχθη. Παρά την εκτεταμένη δημοσιονομική διόρθωση σε επίπεδο ελλείμματος, οι μακρο-οικονομικές αστάθειες και το κόστος επιτοκίου στο υπάρχον δημόσιο χρέος οδήγησαν σε σταθερή αύξηση του δημόσιου χρέους. Τέλος, ειδικά για το χρηματοπιστωτικό τομέα, διαπιστώθηκε ότι η επιτευχθείσα βραχυπρόθεσμη σταθερότητα δεν συνέβαλλε στην αποτροπή της απότομης επιδείνωσης των ισοζυγίων των τραπεζών, περιορίζοντας έτσι τη δυνατότητα τους να χρηματοδοτήσουν την πραγματική οικονομία.

Οι συστάσεις του Συνεδρίου εστιάζουν στην καλύτερη προτεραιοποίηση των αιρεσιμοτήτων και την εξειδίκευση των μέτρων που συνεπάγονται αυτές, με σαφή ανάδειξη της συνάφειας μεταξύ τους, την διαμόρφωση μιας συνολικής αναπτυξιακής στρατηγικής για την Ελλάδα η οποία θα πρέπει αποδεδειγμένα να εξυπηρετείται από το περιεχόμενο των προγραμμάτων στήριξης. Επίσης πρέπει να υπάρξουν αξιόπιστοι μηχανισμοί παρακολούθησης, οι οποίοι θα παρέχουν ακριβή στοιχεία και θα συμβάλλουν στην καλύτερη τεκμηρίωση των υποθέσεων και των αποτελεσμάτων εφαρμογής του προγράμματος. Η εκτίμηση της ικανότητας του διοικητικού μηχανισμού του κράτους πρέπει να γίνει πιο ρεαλιστική ενώ η ανάλυση των μέτρων των προγραμμάτων στήριξης πρέπει να προσαρμόζεται στα δεδομένα της κάθε περίπτωσης. Οι αξιολογήσεις των προγραμμάτων πρέπει να χρησιμοποιούνται ως πηγές ανατροφοδότησης των νέων παρεμβάσεων. Τέλος πρέπει να υπάρξει ένα σαφές, συνεκτικό και πλήρες θεσμικό σχήμα συνεργασίας των εμπλεκομένων θεσμικών οργάνων της ΕΕ, που να εδράζεται στο νομικό κεκτημένο της ΕΕ, ώστε να καλλιεργηθεί η κουλτούρα και να αποκτηθεί ευρωπαϊκή τεχνογνωσία και εμπειρία σε τέτοια ζητήματα, καθώς αποδείχθηκε ότι αποτελούν καταστάσεις υψηλού κινδύνου για τη βιωσιμότητα της ΟΝΕ. Η βασιμότητα των συστάσεων αυτών πιστοποιείται από το γεγονός ότι ακόμη και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στις απαντήσεις της που δικαιούται να υποβάλλει και να δημοσιοποιηθούν μαζί με την σχετική Έκθεση, αποδέχθηκε το σύνολο των συστάσεων του ΕΕΣ, χωρίς παρατηρήσεις, ενώ σε άλλες περιπτώσεις είχε υπάρξει ιδιαίτερα επιφυλακτική.